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Article Excerpt
Resumen
Este artículo analiza el proceso de interconexión gasífera entre Chile y Argentina, estudiando tres aspectos principales: a. Los objetivos de esta decisión; b. La negociación del Protocolo de 1995 y el rol desempeñado en ella por los actores públicos y privados y c. Las >, que definieron las empresas que traerían el gas a Chile. En ese marco, se argumenta, primero, que el objetivo principal de la interconexión fue aumentar la competencia dentro del sistema eléctrico y diversificar la matriz energética chilena. Segundo, que las características del Protocolo y la evolución reciente de Argentina indujeron a las autoridades y empresarios chilenos a pensar que en el futuro no habría problemas de suministro. Tercero, se discute cómo este caso pone de manifiesto las limitaciones del modelo chileno de Estado subsidiario.
Palabras clave: Argentina, Chile, gas, subsidiaridad, privatización
Chile-Argentina gas interconnection: actors and objectives
Abstract
This article examines the process of gas interconnection between Chile and Argentina, focusing on three issues: a. The goals of this policy; b. The negotiation of the 1995 Agreement and the role played by public and private actors; and c. The >, that is, the competition that decided which firms would deliver the natural gas in Chile. We develop three main arguments. First, we argue that the main goal of this policy was to promote competition in the Chilean electricity sector and to diversify the energy matrix. Second, we contend that on the basis of the Agreement and of recent economic development in Argentina, Chilean public and private actors did not consider the possibility that Argentina could cut the gas supply in the future. Finally, we argue that this case reveals weaknesses in the Chilean > model.
Key words: Argentina, Chile, gas, subsidiary character, privatization
I. EL PROBLEMA
A partir de la década de 1970, la estructura económica de Chile sufrió una profunda transformación que implicó el fin del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) construido a partir del decenio de los treinta, y en el que el Estado tenía un rol central, asumiendo no solo funciones de regulación de la actividad económica sino también de producción de bienes y servicios (Pinto 1957, Meller 1996). Esta transformación fue impulsada por el régimen militar del general Augusto Pinochet (1973-1990), que fue de orientación neoliberal y abarcó una amplia variedad de políticas, en las que destacó la liberalización y la apertura comercial así como una drástica reducción del Estado > (Huneeus 2000: 106-107; Huneeus 2007). Las ideas económicas que apoyaban estas políticas se basaban en el convencimiento de que el mercado y sus agentes (especialmente los empresarios) debían ser los actores centrales del proceso económico, por tener las mejores capacidades para ello y de que el Estado era esencialmente ineficaz (Muñoz 1992: 32-34) (1). En este nuevo modelo corresponde al Estado un >, según el cual aquel debe limitarse a aplicar las políticas económicas globales, sin interferir en la asignación de recursos, y a establecer algunas regulaciones para el mejor funcionamiento de algunos mercados, en particular aquellos que no admiten competencia o lo hacen en forma limitada, como los monopolios naturales (Muñoz 1992: 34, Majone 1996).
La llegada al gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia (CPPD) en 1990 y las tres administraciones que le sucedieron no implicó una reversión del sistema económico establecido durante el régimen anterior, por consideraciones de política económica, pero sí impulsó importantes reformas que han modificado en gran medida el sistema económico neoliberal. Entre las principales reformas introducidas por los gobiernos democráticos cabe señalar el fortalecimiento de las funciones reguladoras del Estado, debilitadas en gran medida por las políticas neoliberales y que ayudaron a provocar la crisis económica de 1982, con el desplome del sistema financiero. Las reformas se dieron en los sectores sanitario y eléctrico (Gamboa, 2003), en los sistemas de pensiones y de salud privada, modificando instituciones existentes. Además, se crearon nuevas instituciones regulatorias en materia ambiental (Huneeus 2000) y de protección al consumidor. También se impulsaron cambios en la política laboral, social y tributaria, a fin de combatir la pobreza y mejorar las condiciones de trabajo y de ingresos de los asalariados. La continuidad de los gobiernos de la CPPD permitió dar estabilidad a sus políticas, en la perspectiva de combinar lo mejor posible el cambio y la continuidad en el sistema económico, sin las rigideces ideológicas que tuvo el neoliberalismo.
Uno de los ámbitos en que se dio esta política de impulsar reformas al sistema económico de mercado fue el de la energía. El objetivo principal fue mejorar la competencia en una industria altamente concentrada en dos grandes conglomerados --Enersis y Chilgener, que en 1995 poseían el 77,7 % de la capacidad instalada de generación del Sistema Interconectado Central (SIC), y que se habían privatizado durante el régimen militar (Huneeus 2007). A ello se agregaba la diversificación de la matriz eléctrica chilena, que dependía demasiado de la generación hidroeléctrica, mediante la ampliación a la generación térmica, aprovechando los avances tecnológicos con la aparición de las plantas de ciclo combinado. Para lo primero, se privatizaron las empresas generadoras que todavía estaban en poder del Estado --Colbún y Tocopilla--estableciéndose en las bases de la licitación que solo podían participar nuevos actores, impidiendo que intervinieran los dos conglomerados dominantes. Respecto de lo segundo, se buscó aprovechar el gas natural producido en Argentina, que podía ser exportado a un precio muy conveniente, lo cual era de interés para el gobierno porque estaba empeñado en una política de fortalecimiento de las relaciones bilaterales, que en el pasado se habían deteriorado fuertemente, y llevaron a ambos países al borde de la guerra en 1978. Las excelentes relaciones entre Chile y Argentina desde 1990, ambos con gobiernos democráticos, facilitaban enormemente esta iniciativa, que beneficiaba a los dos países.
El Estado tuvo un rol muy importante al promover la importación de gas, creando para ello un marco regulatorio en que destacó el Protocolo de Interconexión Gasífera con Argentina en 1995, firmado por los presidentes Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Carlos Menem, que estableció las normas a que debían ajustarse las empresas que participaran en este mercado. Esto quiere decir que el Estado entregó toda la iniciativa y desarrollo de la importación y distribución de gas natural a los actores privados, en el supuesto de que tendrían un desempeño muy positivo y sin prever situaciones de crisis que posteriormente ocurrieron. Esto último reveló ser una debilidad política, porque son el Estado y el gobierno los que asumen los costos políticos por los problemas de suministro de gas.
El estudio de la interconexión gasífera con Argentina es de gran importancia porque demuestra que el funcionamiento del mercado en este sector depende no solo de la decisión de los privados, sino también de factores políticos. El rol subsidiario del Estado puede ser complejo de aplicar en la práctica cuando se trata de materias que comprometen decisiones de autoridades de otro país y concebir el funcionamiento de un sector económico solo bajo el protagonismo de los empresarios privados puede ser equivocado. Además, los privados, pueden equivocarse en sus decisiones, cuando la información insuficiente o se cometen errores de apreciación del escenario político. En el caso que nos ocupa, el sector privado no previó las consecuencias que tendría la política económica aplicada en Argentina tras el desplome del 2001 para las exportaciones de gas natural a Chile. En efecto, el gobierno del presidente Duhalde (2002-2003) aplicó una política de control de precios y suspensión de las inversiones públicas, medidas que debilitaron las inversiones en otras áreas. Esto condujo a una reducción de la capacidad de extracción del gas natural en los yacimientos argentinos, que no pudo satisfacer la demanda interna de la economía cuando esta comenzó a salir del default. En abril de 2004 Argentina decidió recortar los envíos de gas natural hacia Chile, desconociendo el Protocolo de Interconexión Gasífera firmado con Chile en 1995.
La disminución de los suministros de gas a Chile ha afectado fuertemente a Chile. Por una parte, puso en enormes dificultades al sistema eléctrico chileno para cubrir la creciente demanda, por la importancia que había alcanzado el gas en la matriz de generación eléctrica chilena. En efecto, mientras en 1995 se componía de 57% de hidroelectricidad, 28% de carbón, y 13% de diesel, en 2005 la primera representó solo el 39%, seguida del gas natural (36%), el carbón (18%) y el diesel (5%) (Poniachick, 2006). Por otra parte, ha tenido importantes costos para numerosas industrias que hicieron grandes inversiones en reconversión para usar gas natural en sus procesos productivos, y que han debido modificar sus instalaciones para funcionar a partir de otros combustibles, especialmente petróleo que, además, son más caros. Solo en 2004 los costos económicos derivados de los cortes se aproximaron a 62 millones de dólares (www.metrogas.cl) y en 2006 las industrias disminuyeron su consumo en 147 [m.sup.3], un 27% del volumen demandado (Metrogas 2006: 34-35). A lo anterior se agrega la gran inversión que se hizo para modificar la infraestructura de distribución de gas a los sectores residenciales y comerciales. Asimismo, cabe considerar que las empresas eléctricas chilenas y Metrogas debieron pagar nuevos impuestos a la exportación de gas natural ( >): desde julio de 2004 hasta marzo de 2007 las empresas chilenas pagaron 309 millones de dólares por ese concepto. Con todo, hay que tener presente que los cortes de gas aun no han tenido mayor impacto en esos sectores, ya que no han afectado el consumo residencial ni comercial. Tampoco puede dejar de mencionarse que si bien la crisis del gas ha significado grandes costos para Chile, antes de que estallara le significó grandes beneficios. Hasta que comenzó la restricción del envío de gas natural argentino, esta fuente energética le había permitido a Chile ahorrar alrededor de mil millones de dólares entre 1998 y 2003, por concepto de costos de abastecimiento. (Galetovic, Inostroza y Muñoz 2004).
De esta manera, la > plantea, en primer lugar, una interesante pregunta general acerca de las limitaciones del >, por cuanto se trata de una situación en que los privados desarrollan las actividades de importación y distribución de gas, mientras que al Estado solo le corresponde establecer las reglas para que las desarrollen. El Estado parte del supuesto de que las decisiones de los privados sean acertadas y garanticen el suministro de gas a los consumidores. En segundo lugar, cabe preguntarse por qué Chile decidió incorporar el gas natural argentino a su matriz energética, lo que junto con permitir su diversificación, establecía un factor de dependencia respecto de las importaciones de este producto que podía ser fuente de problemas, como efectivamente ocurrió. En tercer lugar, y en el marco de un amplio consenso en torno al rol subsidiario del Estado en esta materia, el desarrollo de la interconexión gasífera sugiere también la conveniencia de analizar la actuación de los actores privados dentro de este proceso, en particular, el desarrollo de dos importantes disputas entre distintos consorcios por ganar el control del mercado del gas natural. Esto ocurrió en la zona central del país (entre GasAndes y Trans-Gas) y en el norte grande (entre Gas Atacama, Tractebel y Gener). Estas disputas fueron conocidas como las >. En el caso del norte grande, significó realizar una altísima inversión, actualmente subutilizada.
El tema de los antecedentes, desarrollo y consecuencia de la > es amplio y complejo y nos lleva a centrar el estudio en las condiciones que inclinaron a Chile a optar por la importación masiva de gas natural, los objetivos que tuvo cuando tomó tal decisión estratégica y la forma en que los diversos actores abordaron este tema. Asimismo, al final se volverá sobre el punto de cómo en este proceso se plantea el problema de los límites del Estado subsidiario.
Este estudio pretende llenar un vacío en el análisis de la >, hasta ahora centrado principalmente en el examen de los efectos de la crisis en las relaciones entre ambos países (Rodríguez Elizondo 2006), en las causas y consecuencias económicas que ella tiene para Chile (Galetovic, Inostroza y Muñoz 2004; Isbell, 2006, Rodríguez, 2006), en las dimensiones jurídicas de la crisis (Ahumada, 2007), y en las alternativas que Chile tiene para asegurar su abastecimiento energético futuro (De Dicco, 2005; Arriagada, 2006). Aparte de una publicación financiada por un consorcio gasífero (Figueroa/ Smith, 2002), prácticamente no existen trabajos académicos sobre el proceso que precedió a la crisis. De ahí que en esta oportunidad se intente contribuir al conocimiento de este, que estimamos necesario para entender la crisis del gas. Además ello sirve para comprender un factor que ha complicado las relaciones entre Chile y Argentina desde que comenzaron las disminuciones a las exportación de este producto.
El objetivo principal del artículo es examinar el proceso de interconexión gasífera entre Chile y Argentina, describiendo cómo se gestó, aclarando sus objetivos y analizando en particular el rol que en ella, y conforme al principio de subsidiariedad, correspondió al gobierno y al sector privado. Se sostiene, en primer lugar, que al promover la incorporación del gas el gobierno chileno tuvo un doble objetivo: diversificar la matriz energética, que dependía mucho de los recursos hídricos y aumentar la competencia en el sistema eléctrico, muy concentrada en dos conglomerados, Endesa y Chilgener. En segundo lugar, se intenta demostrar que la raíz de la crisis se encuentra en el exceso de confianza de los principales actores involucrados, especialmente los empresarios, en que Argentina podría suministrar gas a Chile en forma sostenida e ininterrumpida. Ella se apoyaba en la convicción de que los instrumentos...
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