...intervino mediante proceso de expropiación parcial en busca de solucionar la problemática de liquidez comercial que, de manera recurrente, ha presentado esta actividad. Se concluye el análisis presentando cuatro grandes retos que debe enfrentar la industria: 1. Disminuir los costos de producción, 2. Generar mecanismos de planeación de la producción y de la comercialización, 3. Diversificar el uso de la caña de azúcar y 4. Garantizar la certidumbre política, económica y social de dicha actividad económica, dado que esta rama productiva es un pilar muy importante de la agroindustria nacional.

An analysis on the origin and reasons of the Mexican sugar industry financial problems after the privatization of sugar mills since 1988 is shown in this paper. Peculiarities of this financial crisis and the way the government took part through partial expropriation process to solve liquidity and commercial problems that, recurrently, have had this activity are described. Conclusion is reached by presenting four challenges the industry must face: 1. Decreasing production costs, 2. Creating commercial and production planning mechanisms, 3. Diversifying the use of the sugar cane and 4. Guarantying politic stability as this economic activity is a keystone in the national agribusiness.

Palabras clave: Industria azucarera, México, productores de caña de azúcar, ingenios

Introducción

La agroindustria azucarera es una actividad de alto impacto social por su producción, por el empleo que crea en el campo mexicano y porque el azúcar es un producto básico en la dieta del mexicano. Esta afirmación se sustenta en que la caña de azúcar se produce en 194 municipios distribuidos en 15 de los 32 estados; se cosechan, en promedio, 700 mil hectáreas en beneficio de 150 mil productores, así mismo, genera 45 mil empleos a obreros sindicalizados. Sin embargo a pesar de la importancia de esta rama industrial, su desarrollo ha venido presentando serios problemas, principalmente de tipo financiero, lo que ha obligado en diversas ocasiones a la intervención del Estado para definir estrategias que contribuyan al rescate de esta agroindustria.

Por la importancia que representa la sostenibilidad de esta industria en la economía de México, el objetivo de este trabajo es presentar un análisis de las causas del quebranto financiero de la industria azucarera mexicana a partir de la privatización de las empresas de esta rama productiva. Además, se hace una exposición de las particularidades que presentó el proceso de esta crisis financiera, y de las razones por las cuales, bajo estas circunstancias, el Estado vuelve a intervenir mediante un proceso de expropiación parcial de esta industria, en busca de soluciones a la problemática financiera y comercial que de manera recurrente ha presentado esta actividad económica.

Antecedentes

Entre abril y octubre de 1988, el gobierno de Miguel de la Madrid publicó tres convocatorias para vender los ingenios bajo la administración de Azúcar, SA. Para tratar de evitar la concentración de la industria en unos cuantos actores propietarios, los ingenios se licitaron en paquetes o grupos (García, 1997: 147). Como resultado de estas tres licitaciones, a finales de noviembre de 1988, al terminar la presidencia de Miguel de la Madrid, ya se habían privatizado unos 21 ingenios. El resto se vendió entre 1989 y 1991, durante la administración federal del presidente Carlos Salinas (diciembre de 1988 a noviembre de 1994).

Aun cuando hubo varias iniciativas de compra por parte de las organizaciones de productores de caña de azúcar y de los obreros de las fábricas azucareras del país, (1) prácticamente todos los ingenios azucareros que antes administraba el Estado fueron adquiridos por unas 15 compañías que utilizaban los productos derivados de la caña de azúcar como insumo para la elaboración de bebidas no alcohólicas, (2) principalmente, así como de pan dulce, papel y otros productos en sus industrias secundarias (Otero y Singelmann, 1996: 188). (3) En general, los ingenios administrados por el gobierno federal fueron transferidos a los particulares mediante el pago de un 10 a 15 por ciento de enganche sobre el precio estimado y con un plazo máximo de 10 años para cubrir la totalidad del pago. En el ánimo de los compradores influyó la disponibilidad de crédito financiero nacional e internacional con tasas de interés a la baja, así como las proyecciones halagüeñas en la demanda de azúcar por el crecimiento natural del mercado. (4)

Durante el sexenio del presidente Carlos Salinas, además de la venta de los ingenios, el Estado mexicano también se empeñó en alcanzar una total privatización de la industria azucarera, así como en una inserción comercial de este sector en el mercado internacional. La administración del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), va a prolongar la vigencia de esta fase durante la década de los años noventa.

Entre los pasos claves de la administración del presidente Salinas para privatizar totalmente la industria azucarera, destaca la liquidación y reestructuración de diversas instituciones de servicios para esta agroindustria, al igual que de la gran mayoría de fideicomisos de apoyo a los productores de caña de azúcar y a los obreros de la industria azucarera. Tal es el caso de la liquidación de Azúcar, SA; del Instituto para el Mejoramiento de la Producción Azucarera (IMPA); del Fideicomiso de Maquinaria de la Industria Azucarera (Fimaia); del Fideicomiso de Obras Sociales de Cañeros de Escasos Recursos (Fioscer). Asimismo, hubo una reducción considerable del personal de Financiera Nacional Azucarera, SA (Finasa), y una restricción muy fuerte del Fideicomiso de Construcción de Casas para Obreros de la Industria Azucarera (Ficoia).

El proyecto de transformación y cambio del esquema productivo se acompañó también de modificaciones a la Legislación Carera. El grueso de éstas se puso en marcha con el Decreto Cañero publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de mayo de 1991. En este decreto se declara de interés público: (5) la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar. Los términos del mismo decreto y los lineamientos relativos publicados posteriormente por el Comité de la Agroindustria Azucarera, (6) creado para coadyuvar al cumplimiento de dicho decreto, sentaron las bases para una nueva relación entre los productores de caña de azúcar y los dueños de las factorías azucareras. En este sentido, destacaron dos aspectos:

El primero tiene que ver con la necesidad de que los industriales dueños de ingenios azucareros y sus abastecedores de caña de azúcar suscriban un contrato de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar. Las disposiciones de estos contratos son uniformes para todo el país y son celebrados por cada productor en lo individual. La procedencia y vigilancia de estos contratos corresponde al Comité de Producción Cañera de cada ingenio azucarero, el cual, en caso de ser necesario, podrá recurrir a la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, cuyos fallos y resoluciones deben ser acatados y cumplidos por las partes. Los Comités de Producción Carera deben integrarse por el presidente o secretario general de los comités ejecutivos de las organizaciones de productores locales y por el gerente del ingenio de que se trate, o bien por la persona que para tal efecto designe la empresa en cuestión. Las organizaciones de productores representadas deberán estar afiliadas a las organizaciones nacionales cañeras pertenecientes a la Confederación Campesina (CNC) o a la Confederación Nacional de la Pequeña Propiedad (CNPP). A los comités cañeros, además de vigilar el cumplimiento de las diversas normas y reglamentos de carácter general para la industria azucarera nacional, también les corresponde formular y dar seguimiento a los programas anuales de producción, cosecha y operación de la factoría en la parte que intervenga en la determinación del precio de la caña de azúcar. (7)

El segundo aspecto que resalta del decreto cañero citado es la derogación del sistema de pago de caña de azúcar, vigente desde diciembre de 1979, con base en un precio de garantía, considerando un mínimo de 83 kilogramos de azúcar base estándar (KABE) por cada tonelada de caña de azúcar procesada. De conformidad con el sistema de pago propuesto en el decreto de 1991, a partir de la zafra 1991-1992 el monto pagado por los ingenios a sus abastecedores de caña de azúcar tuvo relación con la cantidad de azúcar que técnicamente es factible recuperar durante el proceso que sigue la caña de azúcar en el ingenio azucarero, llamada azúcar recuperable base estándar. Bajo este esquema, hasta la zafra 1994-1995 el ingreso bruto anual de cada productor se determinó con base al volumen neto de caña de azúcar entregada al ingenio multiplicado por el rendimiento promedio ponderado de azúcar recuperable base estándar obtenido por el ingenio en cuestión, a razón de 54 por ciento del precio al mayoreo de un kilogramo de azúcar estándar, libre a bordo ingenio, vigente el día primero del mes en que se hace el pago correspondiente. A partir de la zafra 1995-1996 este último porcentaje se incrementó a 57 por ciento. Para la zafra 1997-1998 y siguientes el precio de referencia del azúcar para el pago de la caña de azúcar se define con base en la llamada "fórmula harvariana", dada a conocer el 26 de marzo de 1997 y reformada mediante otro acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 1998. Con el objetivo de incorporar todos aquellos factores que afectan la comercialización del azúcar, en esta fórmula se considera el precio promedio del azúcar estándar reportado por el Servicio Nacional de Información de Mercado (SNIM) durante los meses de octubre a septiembre de la zafra inmediata anteflor, en vez de considerar solamente el mes correspondiente a la liquidación, como proponía el acuerdo cañero de 1991, y en lugar de tomar en cuenta el trimestre julio a septiembre, como se proponía en el acuerdo del 26 de marzo de 1997.

En concordancia con la privatización de las factorías azucareras, el Estado mexicano también fue abandonando su injerencia en la comercialización de los productos derivados de la caña de azúcar. De esta manera, desde finales de 1988 las industrias secundarias que emplean la materia prima producida en sus propios ingenios azucareros fueron exoneradas de pagar el impuesto de 50 por ciento que anteriormente los ingenios privados debían pagar por vender sus productos directamente a otras industrias (Otero y Singelmann, 1996: 188). Asimismo, en noviembre de 1989 se autorizó la libre importación de azúcar por los agentes privados. (8) Posteriormente, en 1993, fue liquidada Azúcar, SA, entidad mediante la cual el gobierno federal controlaba la mayor parte de la producción de azúcar y el monopsonio en la comercialización de los productos derivados de la caña de azúcar. La puesta en vigor del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN), en enero de 1994, representó la culminación del proceso citado.

Para el presidente Salinas, el Tratado de Libre Comercio, agregado a la transferencia de las tareas del Estado a la iniciativa privada, era la graduación de México para alcanzar la eficiencia y la competitividad en todos sus ámbitos. En el caso particular de la industria azucarera, las negociaciones avaladas por el gobierno mexicano prometían nuevas oportunidades para exportar azúcar a los Estados Unidos, siempre y cuando se tuviera un excedente exportable. Según este acuerdo, la plena liberalización comercial del azúcar se realizará en un periodo de 15 años,...

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