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Article Excerpt
Abstracts
M. TOMAS and J.-P. COLLIN : "Constance and Change : The Discourse of Municipal Actors in the Face of the De-Merger Movement in Quebec". [ > au Quebec >>]. Since the election of the Liberal Party to form the provincial government in April 2003, the debate on municipal reorganization in Quebec has entered a new cycle of reforms : that of demergers and the creation of the councils of agglomeration. In this paper, we analyze the views expressed by the municipal actors regarding the demerger movement. The analysis is based on the study of the reports presented at the National Assembly (Commission on Regional Planning) during the hearings of Bill 9 (Act Respecting the Consultation of the Citizens with Respect to the Territorial Reorganization of Certain Municipalities).
The paper begins with a presentation of the debate on metropolitan governance as a succession of three waves: the metropolitan reform tradition, the public choice approach and the so-called new regionalism. These approaches have different conceptions on how metropolitan cooperation should be achieved (i.e. consolidation, institutional fragmentation and co-operative arrangements) and what are the principles of metropolitan regionalism (efficiency, democracy, competitiveness). In the next section, we present a brief overview of the key elements of merger and demerger policies. The following part is devoted to the analysis of the arguments expressed by municipal actors in favour of or against the demergers. The promoters of demergers use mainly the argument of local democracy and local autonomy to protest against the amalgamations imposed by the Provincial government in 2000, while the municipal actors defending the new cities underline the benefits of mergers in terms of economic development and efficiency in the delivery of services.
In conclusion, on the one hand, we examine these views in relation to the principles rising from the three dominant approaches of metropolitan regionalism. In spite of the argument of economic development associated with the new regionalist approach, the debate between promoters and opponents of amalgamations is similar to that of the reform versus public choice school. On the other hand, we also consider the elements of continuity and change in relation to the debate held during the merger movement in 2000-2002. To sum up, we stress the continuity in the arguments used by the municipal actors and the stability of their conception of metropolitan regionalism.
Resumes
M. TOMAS ET J.-P. COLLIN : > au Quebec >>. Le debat sur la reorganisation municipale au Quebec a trouve un nouveau souffle avec l'election du Parti liberal e la direction du gouvernement provincial en avril 2003. En effet, nous assistons a un nouvel episode du cycle de reformes qui ne se terminera qu'en 2006 : celui des defusions et de la creation des conseils d'agglomeration. Dans ce texte, nous analyserons le discours des acteurs municipaux devant le mouvement defusionniste avec un double objectif. D'une part, par rapport aux principes decoulant des trois approches dominantes e la gestion metropolitaine (l'ecole de la reforme, l'ecole des choix publics et le nouveau regionalisme). D'autre part, en mettant au jour les elements de continuite et de changement avec le debat qui a eu cours au moment du mouvement fusionniste des annees 1999 e 2002. L'analyse s'appuiera sur l'etude des memoires deposes devant la Commission de l'amenagement du territoire de l'Assemblee nationale lors de l'etude du projet de loi 9 (Loi concernant la consultation des citoyens sur la reorganisation territoriale de certaines municipalites).
Introduction
Au printemps 2003, la reforme municipale au Quebec est entree dans une nouvelle phase, celle de la > de certains territoires municipaux regroupes au sein de 42 villes d'agglomeration mises en place dans les annees 2000-2002. En effet, cristallise autour de la Loi concernant la consultation des citoyens sur la reorganisation territoriale de certaines municipalites (projet de loi 9), le debat sur la reorganisation municipale a ete relance sur de nouvelles bases. Conjointement avec l'approbation en decembre 2004 de la Loi sur l'exercice de certaines competences municipales dans certaines agglomerations (projet de loi 75), une nouvelle transformation du paysage institutionnel aura lieu dans quelques agglomerations urbaines au cours de la prochaine annee, avec la reconstitution de certains territoires en nouvelles municipalites locales integrees a des villes d'agglomeration. Ce processus aura permis une reedition des discours, des analyses et des prises de position sur les merites et le bien fonde du regroupement comme strategie de reforme du monde municipal; une strategie largement appliquee dans le Canada urbain depuis le milieu des annees 1990 (Sancton 2000; Vojnovic et Poel 2000; Desrochers et Biais 2002; Collin et Leveillee 2003).
Dans cet article, nous voulons mettre au jour les elements les plus recents de ce debat par l'etude des memoires deposes et presentes par ceux qui sont sur la premiere ligne de front--les acteurs municipaux (1)--a la Commission parlementaire sur l'amenagement du territoire, a l'automne 2003, lors de l'examen du projet de loi 9. Quels sont les arguments principaux a la defense de la fusion qui a deja eu lieu ou de la defusion qui aura lieu en 2006 ? Dans quelle mesure ces arguments ne sont-ils que la reedition des debats qui ont eu cours dans les mois (et les annees) qui ont precede la vague des fusions decretees entre 2000 et 2002 ? Dans quelle mesure y a-t-il plutot un renouvellement de l'argumentation?
L'analyse porte donc sur un groupe de 25 memoires dont 17 proviennent des villes regroupees (2) et quatre des directions d'arrondissements dissidents, reminiscence des anciennes villes. (3) Les quatre derniers memoires pris en compte sont ceux des associations de municipalites. Nous sommes conscients du biais methodologique que l'utilisation des memoires peut susciter mais, malgre cette limitation, nous pensons que ces documents nous offrent un temoignage direct de > des acteurs devant la reforme municipale.
Notre article est divise en quatre parties. D'abord, nous revisiterons les caracteristiques principales des trois approches dominantes a la gestion metropolitaine (l'ecole de la reforme, l'ecole des choix publics et le nouveau regionalisme). Ensuite, nous allons rappeler rapidement les elements du contexte de ce passage d'une politique de la fusion des municipalites dans les agglomerations urbaines a une politique de la defusion. Puis, dans l'ordre, nous examinerons le contenu des memoires des partisans de la defusion et celui des artisans de la fusion. Les prises de position des associations municipales seront a l'occasion evoquees. Enfin, nous dresserons les elements de continuite et de changement des arguments utilises par rapport aux approches a la gestion metropolitaine et aussi aux debats anterieurs en matiere municipale au Quebec.
Les approches a la gestion metropolitaine : modeles et principes
Le debat sur la reorganisation municipale n'est pas particulier au Quebec mais a plutot ete au coeur des approches theoriques a la gestion metropolitaine. Nous pouvons distinguer trois courants principaux : l'ecole de la reforme (reform ou consolidationist school), l'ecole des choix publics (public choice) et l'approche du nouveau regionalisme (new regionalism) (Brenner 2002 ; Heinelt et Kubler 2005). Chaque perspective est basee sur des premisses differentes qui s'interpretent par rapport a son propre contexte historique, economique et social d'emergence. Nous allons revoir brievement leurs caracteristiques principales.
L'ecole de la reforme devient l'approche dominante dans une periode de croissance economique (les trente glorieuses : 1945-1975) et d'augmentation du poids de l'etat et du secteur public (Goldsmith 2001). Neanmoins, les racines theoriques de ce courant se trouvent dans le mouvement de reforme urbaine de la fin du [XIX.sup.ieme] siecle et du debut du [XX.sup.ieme] siecle (Studenski 1930). Au cours de cette periode, en Amerique du Nord, les annexions deviennent la strategie la plus habituelle de recomposition de la ville (comme a New York et New Orleans ou Montreal et Quebec). Les principales idees de cette perspective sont reprises vers la fin des annees 1950 par les chercheurs comme Jones, Wood et Gulick (Stephens et Wikstrom 2000). L'ancrage de l'etat fordiste keynesien se fait dans une societe de plus en plus urbanisee, qui reclame la prise en charge de certains enjeux (transport, logement public, gestion de l'eau, des parcs et equipements) par le niveau federal ou national mais aussi par les gouvernements locaux. Dans ce contexte, les questions de l'efficience dans la gestion des ressources et la prestation des services deviennent centrales, ainsi que leur redistribution egale sur le territoire (Keating 1995).
Chez les consolidationnistes, la gestion metropolitaine se fonde sur les principes de l'efficience, de l'equite et de la democratie. Ces principes s'incarnent au sein de grandes unites administratives et politiques (les >) (Wood 1958). En premier lieu, le critere de l'efficience. Selon une logique de la theorie des economies d'echelle, la fragmentation gouvernementale augmenterait les couts de production et de prestation de services dans les aires metropolitaines. C'est pourquoi > (Dente 1990: 60). En deuxieme lieu, le principe de l'equite. Selon la logique reformiste, la creation de gouvernements metropolitains assurerait un acces egal pour tous aux services, contrairement a la logique individualiste qui serait au coeur de la fragmentation en une myriade de municipalites autonomes. En troisieme lieu, la qualite de la democratie metropolitaine est assuree du moment que les citoyens votent pour des representants elus directement qui rendent compte de leurs decisions. L'election directe et la visibilite des elus favoriserait une meilleure identification des citoyens et une meilleure participation politique, et renforcerait l'imputabilite, puisque > (Wilson [1885] 1956: 77).
Le modele metropolitain ideal de l'ecole reformiste comprend quatre aspects : l'adequation entre l'aire administrative et l'aire fonctionnelle ; l'autonomie du gouvernement metropolitain par rapport aux autres niveaux de gouvernement (local, regional, etatique) ; des competences elargies et la reconnaissance du statut juridique de la ville ; une legitimite politique obtenue grace a l'election directe des representants. La creation d'autorites metropolitaines peut prendre deux formes : un seul palier (apres la fusion de municipalites ou de counties),...
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