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Article Excerpt
This essay examines the changing character of public sector work in the Canadian federal public service context. It is based on an empirical examination of various forms of contractual relations currently operative within the Canadian state and on a comparative approach of other western liberal state reform initiatives. We argue that contract governance is an ongoing process involving distinct interrelations between the public and private sectors. In this context, we identify various forms of contract governance and flexibility schemes that have been enfolded and refolded into the conventional structures of governance, and unfolded into a liminal space between the state and civil society through the establishment of nonstandard work and the creation of alternative service delivery programmes.
RESUME
La gestion des contrats gouvernementaux et le secteur public canadien
L'epoque actuelle marquee par le liberalisme a vu beaucoup de pays occidentaux retirer leur offre d' aide sociale en recourant a la gestion d'une main-d'oeuvre stable et fondee sur le merite, pour la remplacer par une offre de services publics faisant appel a diverses relations contractuelles favorisant la flexibilite. A la lumiere de ces changements, cet essai aborde la regulation des contrats dans le secteur de la fonction publique du Canada en particulier et dans d'autres secteurs publics liberaux de l'Occident en general. Il examine comment le travail a ete transforme par la gestion gouvernementale des contrats, c'est-a-dire par des amenagements contractuels qui visent a gerer les risques de l'incertitude du marche en optimisant la flexibilite organisationnelle. Nous illustrons la maniere dont la gestion des contrats entretient une frontiere commune avec la destandardisation du travail, le developpement d'une main-d'oeuvre flexible, les amenagements de sous-traitance et la decentralisation des ministeres au sein du secteur public canadien et a l'exterieur de ce dernier.
Notre analyse s'appuie sur trente entrevues sur le terrain effectuees avec les fonctionnaires du service public au niveau federal, ces derniers travaillant a l'interieur du domaine formel ou quasi-gouvernemental du gouvernement federal. Dans notre etude, nous nous inspirons d'autres initiatives de reforme etatique du monde occidental et liberal, plus particulierement de celles du Royaume-Uni, de l'Australie, de la Nouvelle-Zelande et des Etats-Unis, en les utilisant comme points de comparaison pour mettre en evidence les raisonnements et les pratiques influencant la restructuration du secteur public et les rapports avec la force de travail.
Au lieu de considerer le liberalisme simplement comme une philosophie normative ou une ideologie et en retenant les travaux de Rose et Miller (1992), nous le percevons avec la gouverne liberale comme un amalgame d'efforts programmes visant a encadrer la conduite sociale. Ces efforts programmes se presentent sous forme de rationalites, de technologies ou de theories et de pratiques qui ont force de regle. Ils ne sont pas entrepris simplement pour des raisons d'etat, mais au nom de quelque chose qui est exterieur a l'Etat (Dean 2002). Des chercheurs insinuent que le liberalisme est souvent considere comme une categorie residuelle et qu'il faut accorder plus d'attention aux differences dans la facon dont le liberalisme est integre a la structure institutionnelle et a la politique sociale de divers pays. Dans la meme foulee, nous envisageons le liberalisme non pas comme la representation d'un type de societe ou d'un appareil etatique, mais plutot comme un mode de gouvernance qui faconne et informe les programmes et les strategies des gouvernements, de facon qu'on puisse reconnaitre les elements clef de la gouvernance liberale contemporaine qui sous-tend les politiques et les programmes mis de l'avant par les etats liberaux de l'Occident (Rose 1996). Bien qu'il soit possible d'identifier les theories et les pratiques determinantes de la gouvernance liberale, les processus de reforme du secteur public retenu par les etats liberaux occidentaux et leurs composantes demeurent complexes et heterogenes. Le rythme de la reforme du secteur public et la direction du changement varient largement d'un pays a un autre selon des facteurs d'ordre politique, economique, legal et institutionnel.
Comme une consequence de la comprehension liberale du gouvernement comme une sphere circonscrite, nous laissons entendre que l'Etat opere par des modes de regulation qui se trouvent a l'exterieur de sa sphere et par des modes de regulation qui ont cours au sein de la societe civile. Dans ce contexte, nous reconnaissons differents modes d'administration des contrats et une presence de flexibilite accrue, qui ont ete integres aux structures de la gouvernance publique et qui ont ete redeployes dans un espace restreint entre la sphere gouvernementale formelle et la societe civile par le biais de l'elaboration d'amenagements non habituels du travail et par des programmes alternatifs de fourniture de services. Nous soutenons que le glissement vers la consommation de masse, la reduction de la taille de l'Etat et la production allegee se traduisent par de plus en plus d'organisations, tant a l'interieur qu'a l'exterieur de l'Etat liberal, qui font appel a des arrangements contractuels et a des types de main-d'oeuvre de plus en plus flexibles, cela afin d'accroitre l'efficacite et la capacite concurrentielle jugees necessaires dans un contexte de mondialisation des marches.
Par le moyen d'une analyse des changements recents apportes aux secteurs publics canadien et a d'autres de l'hemisphere occidental liberal, nous montrons la facon dont la gouvernance des contrats fait partie d'une immense strategie visant a reduire les incertitudes du marche et a maximiser la flexibilite des organisations. Cette strategie de gestion des risques, inherents aux marches mondiaux volatiles et changeants, a amene le recours a une main-d'oeuvre atypique dans un effort d'atteindre la flexibilite (Zeytinoglu et Muteshi 2000) et elle a entraine une montee des ideologies qui considerent la flexibilite de la main-d'oeuvre comme un prealable a la reussite economique (Touraine 2001 : 94). La gestion du risque par le moyen d'une main-d'oeuvre atypique et contractuelle constitue avant tout un programme visant a deplacer les risques et les incertitudes vers une population active recemment constituee et insecure. En ce faisant, le programme cherche a externaliser les risques associes aux demandes changeantes du marche et aux niveaux de financement futurs et instables (Sahin 2000 ; Peck et Theodore 1998 ; Allen et Henry 1997 ; Hoggett 1996). La volonte generale d'experimenter ces conditions d'emploi apparait comme un effort en vue de reguler les risques et les incertitudes engendres par des pratiques d'administration publique qui s'appuient sur le marche et des processus globaux. Les tentatives par divers gouvernements liberaux de mettre en oeuvre des indicateurs de performance dans les services publics traduisent un mode de gouvernance liberale s'inspirant de la logique du marche. La delegation de la gestion et le recours grandissant a des mesures de rendement, au test de marche et a l'offre concurrentielle dans la gouverne de la fourniture des services publics amenent de nouvelles techniques de controle politique, tels que celles du " monitoring ", de la verification et de la regulation. Dans l'ensemble, nous soutenons que l'administration de contrats--dans leurs diverses manifestations comme des chartes de projet, des memoires d'entente, des accords de service avec des fournisseurs internes ou externes, des commissions speciales--constitue une tendance alarmante dans la facon de fournir un service public, une tendance qui a ete alimentee par le repliement de la gouvernance liberale.
Este ensayo examina el caracter cambiante del trabajo en el sector publico en el contexto del Servicio Publico Federal. Basandonos en un examen empirico de varias formas de relaciones contractuales vigentes en el estado canadiense y en un enfoque comparativo de otras iniciativas de reforma liberales en otros estados del oeste, argumentamos que el contrato gobernamentales un proceso continuo que involucra distintas interrelaciones entre el sector publico y el sector privado. En este contexto, nosotros identificamos varias formas de contrato de gobierno y esquemas de flexibilidad, que han sido incorporados y replegados en las estructuras convencionales de gobierno y desplegados en un espacio liminal entre el estado y la sociedad civil a traves el establecimiento de formas no estandarizadas de trabajo y la creacion de programas alternativos de servicio de reparto.
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In the current era of liberalism, many western states have retreated from the provision of public welfare through the management of a stable, merit-based labour force, instead choosing to concentrate on the provision of public services through various contractual relations that promote flexibility. This pattern of workforce governance has been termed "contract government" (Dominelli and Hoogvelt 1996) or "control by contract" (Marshall, Richardson, and Hopkins 1999). The shift from merit governance to contract government, or contract governance as we prefer to call it, is a shift that reflects changes in the way business is done and work is managed beyond the state. Rather than analysing "government" in terms of the state apparatus or state activities that are legitimated by parliament or laws, governance centres on the many programmes or strategies that seek to direct or shape the actions of others. Governance includes but is not limited to programmes conducted by the liberal state, for it can also involve the many voluntaristic ways we act upon ourselves (see also Cruikshank 1999; Rose 1996, 1999; Larner and Walters 2000). The...
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