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Article Excerpt
This article examines the use of private surveillance services in the context of workers' compensation legislation. Injured workers are now subject to hidden surveillance by private investigators employed by employers and, in some provinces, by the workers" compensation board itself. Surveillance is used not only to detect cases of fraud, where workers are receiving compensation benefits for temporary disability while performing undeclared work, but also to prove that workers are performing tasks of daily living that are incompatible with their functional limitations as described by their doctors.
The article illustrates different situations in which such techniques are used and addresses some of the social and legal implications of these practices. The legal issues addressed include those relating to privacy rights guaranteed both by human rights legislation and the Quebec Civil Code; Charter issues, including issues as to the admissibility of evidence; and, finally, issues regarding liability for damages resulting from the acts of the investigator or from the surveillance itself. The article focuses on the socio-legal situation in Quebec but also draws upon examples from other jurisdictions.
In conclusion, it is suggested that the use of such techniques in the context of social security legislation not only represents, in many cases, a violation of fundamental rights but also contributes to the stigmatization of all injured workers and constitutes an impediment to successful and rapid rehabilitation from injury.
Introduction
Un rapport de recherche paru en 2001 (Injured workers' participatory research project 2001:10; Kirsh et McKee 2003) revele qu'en Ontario, 56 % des victimes de lesions professionnelles dont les reclamations sont contestees et 29% de l'ensemble des victimes de lesions professionnelles qui ont ete interrogees, se disent d'accord avec l'affirmation qu'elles se sont senties punies a cause de leur lesion professionnelle. Cette perception se retrouve egalement dans les entrevues et les etudes menees par des professionnels de la sante dans d'autres provinces canadiennes. Pourtant, les victimes de lesions professionnelles qui recoivent des indemnites d'une commission d'accidents du travail, oat tout autant droit a ces indemnites que la personne victime d'un delit a le droit d'etre dedommagee par le responsable de ce delit. En vertu de tous les regimes d'indemnisation des victimes de lesions professionnelles en vigueur au Canada, les travailleuses et travailleurs sont empeches de poursuivre l'employeur ou des collegues de travail, meme dans les cas ou il est clair que la lesion a ete causee par la negligence de l'employeur (Beliveau St-Jacques c. Federation des employees et employes de services publics inc.; Kovach c. British Columbia; Lindsay c. Saskatchewan). (2) Le seul recours dont disposent ces travailleuses et travailleurs est celui qui est prevu a la legislation sur l'indemnisation des victimes de lesions professionnelles. Il est donc dommage de constater qu'un regime concu pour ameliorer les relations entre employeurs et travailleurs, en les dejudiciarisant, a eu pour effet de susciter chez les travailleurs le sentiment d'etre punis et de les priver du meme coup des recours permettant de remedier a la situation qui genere ce sentiment.
Au cours des entrevues que nous avons menees aupres de victimes de lesions professionnelles, nous nous sommes souvent fait dire par ces dernieres qu'elles se sentent traitees comme des criminels, qu'elles ont l'impression d'etre des >. Elles associent ce sentiment, entre autres, aux agissements des entreprises d'enqueteurs prives engages pour les surveiller a leur insu.
La stigmatisation des victimes de lesions professionnelles s'explique souvent par les commentaires negatifs qu'on retrouve a leur sujet dans les medias ou dans la bouche des politiciens. La perception stereotypee et discriminatoire des beneficiaires de l'aide sociale en tant qu' > du systeme, perception qui contribue a leur exclusion sociale, est souvent etendue aux travailleuses et travailleurs accidentes qui recoivent des indemnites suite a une lesion professionnelle. Les commentaires negatifs de la part des collegues de travail et des medias contribuent a renforcer la perception negative que ces travailleuses et travailleurs ont d'eux-memes, eux dont l'estime de sol est deja affaiblie en raison de cette lesion.
La stigmatisation des beneficiaires de ces regimes est mauvaise pour leur sante (Ison 1986; Lea 1996; Mendelson 1995; Reid, Ewan et Lowy 1991; Wilkinson 1994). De plus, d'un point de vue strictement economique, on pourrait conclure que les tactiques ayant pour consequence d'accentuer la perception negative que les travailleuses et travailleurs ont d'eux-memes, pourraient mener a l'acroissement du cout des indemnites qui leur sont versees, etant donne que l'aggravation de leur incapacite peut entrainer une indemnisation supplementaire. Comme on le verra, ce n'est cependant pas necessairement le cas, meme dans les dossiers ou il est reconnu que la commission d'accidents du travail (ou l'employeur) a exerce de facon abusive son droit d'evaluer (ou de contester) le bien-fonde d'une reclamation.
La presente etude porte sur la nature et l'importance de la surveillance des victimes de lesions professionnelles par des enqueteurs prives dans plusieurs provinces, et vise a decrire le phenomene eta circonscrire les enjeux juridiques qu'il comporte. Nous desirons en particulier determiner si les dispositions legislatives qui encadrent ces enjeux sont appliquees de la meme facon a toute personne faisant l'objet de la surveillance, qu'elle soit victime de lesion professionnelle ou personne reclamante aupres d'une compagnie d'assurances. Une etude anterieure (Lippel 1999) nous mene a emettre l'hypothese que la stigmatisation des victimes de lesions professionnelles peut, dans le contexte d'une prise de decision sur une grande echelle par des organismes gouvernementaux, avoir pour consequence une application moins rigoureuse de la legislation en matiere de libertes et de droits fondamentaux lorsque ce sont des beneficiaires d'un regime d'indemnisation qui sont l'objet de surveillance clandestine. (Pour une discussion du phenomene de stigmatisation voir Eakin, Clarke et MacEachen 2002. Pour une analyse interessante des enjeux specifiques des prises de decision a grande echelle dans le contexte du droit administratif voir Evans 1990; Issalys 1990; Vaillant 1990).
La methodologie que nous avons utilisee comprend une analyse de nature juridique traditionnelle, des entrevues en groupes de discussion avec des avocats et des personnes provenant de groupes communautaires et de syndicats qui representent des victimes de lesions professionnelles devant les tribunaux administratifs, de meme que des entrevues individuelles de victimes de lesions professionnelles et de professionnels de la sante. Ce texte fait partie d'une etude plus vaste portant sur les implications therapeutiques et antitherapeutiques du processus d'indemnisation des victimes de lesions professionnelles.
La premiere partie de notre etude decrit le role joue par les enqueteurs prives, engages pour suivre a leur insu et parfois filmer des travailleuses et travailleurs ayant demande d'etre indemnises par suite d'une lesion professionnelle ; la seconde partie porte sur certains des enjeux juridiques souleves par cette pratique. Meme si les exemples sont puises darts differentes provinces canadiennes, l'analyse juridique met l'accent plus particulierement sur le Quebec et l'Ontario.
Le recours aux enqueteurs prives pour surveiller les victimes de lesions professionnelles
Pourquoi surveiller les victimes de lesions professionnelles ?
La surveillance des travailleuses et travailleurs est effectuee de facon a recueillir des preuves qui vont permettre au client de l'entreprise de surveillance, l'employeur ou la commission des accidents du travail, de contester ou de refuser le paiement d'indemnites. Dans certains cas, on desire obtenir des preuves en rue de les utiliser devant un tribunal administratif ou un tribunal d'arbitrage; dans d'autres cas, on utilisera la surveillance uniquement comme instrument de negociation pour convaincre une travailleuse ou un travailleur d'accepter un projet de reglement ou de retirer une reclamation.
L'analyse de la jurisprudence revele que la majorite des dossiers dans lesquels la videosurveillance a ete mise en preuve souleve l'une ou l'autre des deux questions qui suivent. A l'occasion, les travailleuses et travailleurs sont soupconnes de travailler alors qu'ils recoivent des indemnites pour incapacite totale de travail ou d'autres types d'indemnites auxquelles ils n'auraient pas droit s'il etait prouve qu'ils travaillent. Ces activites soupconnees peuvent etre assimilees a des activites quasi penales, le travailleur recevant des prestations dans des circonstances telles que son comportement equivaut a de la fraude. Ces cas sont relativement rares (voir par analogie, Lapointe c. C.A.L.P.). (3)
Dans la tres vaste majorite des dossiers que nous avons examine, nous avons constate que la videosurveillance avait pour but de demontrer que l'etat de sante physique ou psychique de la travailleuse ou du travailleur etait moins grave que ce qu'on avait fait croire a l'employeur ou a la Commission. La partie qui desire s'opposer au droit a l'indemnisation ou qui veut imposer une sanction a un beneficiaire de prestations espere demontrer, en utilisant une preuve par videocassette, que cette personne peut conduire une auto, prendre son enfant dans ses bras, retirer des sacs d'epicerie d'une auto, attendre debout l'autobus, plier son coude ou marcher sans boiter. Dans un cas, la surveillance avait simplement pour but de demontrer qu'une travailleuse victime d'une grave lesion professionnelle et qui etait egalement indemnisee pour une depression profonde avait, au moins a une occasion, quitte la securite de son foyer et que, a cette occasion, elle n'avait ni pleure ni manifeste de signes de panique.
La raison officielle invoquee pour faire surveiller les victimes de lesions professionnelles par des enqueteurs prives est la volonte de decouvrir des cas individuels de malhonnetete, violation flagrante de la loi ou exageration du degre d'incapacite.
Au-dela des raisons officielles invoquees pour surveiller les victimes de lesions professionnelles, il est clair, du moins dans certaines juridictions, que les commissions d'accidents du travail y voient une bonne pratique administrative pour inciter tousles travailleuses et travailleurs a se >. Comme l'a souligne un recent jugement de la Cour superieure du Quebec:
La filature et la surveillance, ou leur spectre, surtout si elles sont pratiquees a l'improviste, constituent un moyen pragmatique d'inciter au respect de la Ioi (Duguay c. Plante et le Tribunal du travail).
La Commission de la sante et de la securite du travail (CSST), l'organisme d'indemnisation des victimes de lesions professionnelles du Quebec, semble considerer que la surveillance des travailleuses et travailleurs a leur insu les incitera a eviter les situations qui pourraient leur attirer des ennuis. Dans une de ses publications, la CSST conclut en ces termes un article sur la surveillance des travailleuses et travailleurs effectuee a leur insu:
Lecon a tirer ? L'honnetete est le meilleur moyen de ne pas devenir la > d'une video pour laquelle, de route facon, il n'y a aucune chance de remporter un Oscar [...] (Quirion 1997:32).
Les employeurs et les commissions d'accidents du travail laissent l'impression qu'ils ne veulent pas que les travailleuses et travailleurs se sentent trop a l'aise quand ils recoivent des indemnites pour une lesion professionnelle. Rendre l'experience desagreable peut contribuer a la diminution des reclamations a l'avenir. Pourtant, la recherche permet de constater qu'il y a davantage un probleme de sous reclamation que de sur utilisation du regime d'indemnisation. Par ailleurs, il est loin d'etre certain que les travailleuses et travailleurs qui, a cause de ces tactiques, vont s'abstenir de produire des reclamations, n'auraient pas eu droit a des indemnites. Il a ete demontre de facon concluante, tant au Canada (Shannon et Lowe 2002) qu'aux Etats-Unis (Davis, Wellman et Punnett 2001; Morse, Dillon et Warren 2000), que plusieurs travailleuses et travailleurs renoncent a reclamer des indemnites meme si leur reclamation serait tout a fait legitime.
Il ne s'agit pas la d'un phenomene nouveau. En 1994, l'Ontario Medical Association (Submission to the Standing Committee on Resources Development Regarding Bill 165:4) etait preoccupee par les pressions subies par les medecins, tant de la part des travailleurs que des employeurs:
[Trad.] Les medecins se retrouvent souvent dans une situation difficile lorsqu'ils doivent faire rapport des accidents survenus au travail. Il n'est pas rare qu'un medecin subisse des pressions de la part des travailleurs et des employeurs visant a ce qu'il s'abstienne de faire rapport d'accidents qui peuvent etre indemnises par la Commission d'accidents du travail. Presentement, les medecins ne peuvent pas remettre un rapport a la Commission sans le consentement du patient, a cause de I'obligation de confidentialite que la loi impose au medecin. Par contre, si un medecin estime qu'un patient qui le consulte a ete victime d'un accident du travail pour lequel il peut etre indemnise par la Commission d'accidents du travail et qu'il facture sciemment, pour ses services, I'Ontario Health Insurance Plan (OHIP) plutot que la Commission d'accidents du travail, ce medecin peut alors contrevenir a la Health Insurance Act.
La stigmatisation associee au statut d'accidente du travail, qui s'accompagne souvent de la crainte d'une surveillance zelee et agressive, a certainement pour effet d'empecher certaines personnes de produire une reclamation. Quand des victimes d'une lesion professionnelle renoncent a reclamer d'etre indemnisees par la commission, les couts sont transferes des employeurs, qui financent les commissions d'accidents du travail, aux assureurs prives, quand le travailleur beneficie d'une assurance salaire, ou directement aux travailleuses et travailleurs et a leur famille. Les frais medicaux et l'assistance financiere, si la victime de lesion professionnelle est admissible a l'assurance emploi ou a l'aide sociale, sont transferes a l'ensemble des citoyens.
Qui surveille les victimes de lesions professionnelles ?
Dans plusieurs cas ou un enqueteur prive recueille des preuves obtenues par videosurveillance quant aux activites d'une victime de lesion professionnelle, le mandat d'obtenir cette information a ete confie par l'employeur, souvent dans le but de constituer un dossier sur le travailleur de facon a pouvoir lui imposer une sanction disciplinaire. La majeure partie de la jurisprudence a ce sujet provient des tribunaux d'arbitrage, bien qu'on retrouve egalement des decisions rendues par des tribunaux specialises dans l'indemnisation, qui ont aborde les questions relatives a la preuve obtenue, a la demande des employeurs, par des entreprises privees de surveillance.
Dans certaines provinces, la videosurveillance est menee principalement a la demande des employeurs ou des procureurs d'employeurs qui s'interrogent sur le bien-fonde des reclamations des travailleuses et travailleurs ou qui remettent en question la gravite de l'incapacite decrite par ces derniers. Par exemple, en Ontario, meme si les politiques de la CSPAAT (Commission de la securite professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail, l'organisme d'indemnisation des victimes de lesions professionnelles de l'Ontario) lui permettent, dans certains cas specifiques, d'utiliser la videosurveillance si le directeur de la Direction des enquetes speciales (DEP) l'autorise (Commission de la securite professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail de l'Ontario 1997), en pratique, jusqu'a tout recemment, il y a peu de dossiers dans lesquels la videosurveillance a ete entreprise a la demande de a Commission, d'apres ce que nous avons appris tant de la jurisprudence, que des representants de travailleuses et travailleurs que nous avons interviewes.
Par contre, les commissions d'accidents du travail du Quebec et de la Colombie-Britannique (4) ont recours de facon courante a des entreprises de detectives prives et non seulement aux enqueteurs qui sont membres de leur personnel, pour epier les activites quotidiennes des accidentes.
Le recours des organismes publics a des entreprises privees de surveillance chargees de suivre et filmer a leur insu des travailleuses et travailleurs accidentes souleve des questions juridiques specifiques.
Au Quebec, on denombre chaque annee un nombre significatif de dossiers de surveillance confies aux enqueteurs prives. En 1998, on a atteint un sommet de 1 683 dossiers pour lesquels la CSST a commande une videosurveillance d'une travailleuse ou d'un travailleur, puis le nombre a chute a 813 en 2000 et a ensuite augmente de 13 %, a 920, en 2001. Durant les quatre annees de la periode de 1998 a 2001, le nombre annuel moyen de dossiers de surveillance commandes par la CSST a ete de 1 141. De ce...
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