|
Article Excerpt
SINCE THE MID-1990'S, Canada and Quebec have initiated important changes to their system of social protection; the objectives of the reforms were to control public expenditure or attain zero deficit, improve the efficiency of social policies, particularly in relation to employment incentives, and guarantee acceptable living conditions. Such objectives were conveyed by a restructuring of several social protection mechanisms, achieved by reconfiguring protection parameters and activating the same social expenditure. To understand this restructuring, the article analyses the changes introduced in certain income security mechanisms including unemployment insurance, universal family allowance and welfare, at both the Federal and Quebec levels. To explain this approach, the paper is divided into three parts: the first on the reconfiguration of each mechanism, the second on the activation of social expenditure and the third introducing the elements of analysis towards this recent restructuring of social policies, the subject matter is dominated by a fundamental question, that of knowing whether the reforms convey a neo-liberal change of policy in the disengagement of the state and erosion of social rights or whether they convey a reorganization, a modification of the framework as a result of change of paradigm or reference in a socially active state or as a form of social investment.
LE CANADA ET LE QUEBEC ont procede, depuis le milieu des annees 1990, a des changements importants de leur systeme de protection sociale ; les objectifs vises par ces reformes ont ete de controler les depenses publiques ou d'Etteindre le deficit zero, d'augmenter l'efficacite des politiques sociales, en particulier par rapport a l'incitation a l'emploi, et de garantir des conditions de vie convenables. Ceci s'est traduit par une restructuration de plusieurs dispositifs de protection sociale qui s'est realisee Bar la reconfiguration des parametres de protection et par l'activation de ces memes depenses sociales. Pour comprendre cette restructuration, cet article analyse les changements introduits dans certains dispositifs de securite du revenu que sont le dispositif de l'assurance chomage, le regime universel des allocations familiales et le systeme d'assistance sociale, tant au niveau federal que quebecois. Pour rendre compre de cette demarche, le texte a ete divise en trois parties: la premiere porte sur la reconfiguration de chacun des dispositifs, la deuxieme sur l'activation des depenses sociales et la troisieme introduit des elements d'analyse vis-a-vis cerre restructuration recente des politiques sociales. Le texte est traverse par une question, celle de savoir si ces reformes traduisent un virage neo-liberal dans le sens d'un desengagement de l'Etat et d'une erosion des droits sociaux ou s'il vaut mieux plutot y voir une reorganisation, une modification de son architecture, traduisant un changement de paradigme ou de referentiel dans le sens d'un Etat social actif ou d'investissement social.
Introduction
L'ETAT-PROVIDENCE EST EN CRISE, diagnostiquaient au debut des annees 1980 les experts de I'OCDE. Cette crise serait d'abord financiere, car l'Etat ne serait plus en mesure d'assurer le developpement des politiques sociales et le plein emploi a cause d'un ralentissement de l'expansion economique et d'un desequilibre entre les recettes fiscales et les depenses sociales. S'ajouterait une crise plus profonde qui toucherait a l'efficacite et a la legitimite de l'Etat-providence comme tel. Les principes d'universalite, de solidarite et de redistribution entre bien-portants et malades, travailleurs et retraites, jeunes et aines, celibataires et familles avec enfants seraient devenus inadaptes aux capacites de financement de l'Etat et aux nouveaux besoins des individus et des familles qu'entrainent les transformations economiques et sociales. Le contrat social herite de la generation de l'apres-guerre, qui etait fonde sur un ensemble de garanties contre les risques sociaux et qui protegeait le niveau de vie des individus et des familles, se devait d'etre repense sur des bases nouvelles, car, selon ces memes experts, >.
Dans les annees 1990, les injonctions vis-a-vis d'une restructuration de l'Etat-providence ont ete plus persistantes et pressantes. La regulation keynesienne, qui visait une harmonisation entre croissance economique et protection sociale, etait, selon plusieurs, devenue inefficace et inadaptee aux nouvelles exigences de la realite economique dues en particulier a la mondialisation des echanges economiques. Alors, l'Etat se devait de se renouveler et de s'adapter aux nouveaux defis poses par la transformation du marche du travail, de la nature de l'emploi et du chomage et par les modifications intervenues a l'interieur de la famille entrainant l'apparition de nouvelles formes de pauvrete.
Le Canada se trouvait, au debut des annees 1990, dans un contexte de crise des finances publiques ou le deficit atteignait 4,5 p. 100 du PIB (38,4 milliards de dollars) en 1993-1994 et ou la dette, l'une des plus elevees des pays industrialises, s'elevait a 92,2 p. 100 du PIB. On s'est alors retrouve dans l'obligation de reformer les politiques sociales, mesures qui devaient permettre a la fois de resoudre la crise des finances publiques, s'adapter aux exigences d'une economie mondialisee et repondre aux nouveaux risques ou besoins engendres par les transformations du marche du travail et de la famille. C'est ainsi que le gouvernement federal et les gouvernements provinciaux, dont celui du Quebec, ont procede a des changements importants en ce qui a trait a leur systeme de protection sociale, en particulier sur le plan de l'assurance-chomage, de l'assistance sociale et des allocations familiales. Les objectifs de ces reformes etaient de controler les depenses publiques (2) ou d'atteindre le deficit zero, d'augmenter l'efficacite des politiques sociales, notamment en ce qui concerne l'incitation a l'emploi, et de garantir des conditions de vie convenables.
Le controle des depenses sociales s'est traduit par une restructuration de plusieurs dispositifs de protection sociale, laquelle a ete concretisee par la reconfiguration des parametres de protection et par l'activation de ces memes depenses sociales. L'idee de reconfiguration renvoie aux changements des instruments de protection sociale concernant les conditions d'eligibilite et d'attribution des prestations ainsi qu'a la nature et au niveau des baremes. L'activation des depenses sociales vise une reaffectation des ressources vers de nouvelles priorites afin que celles-ci deviennent plus productives et plus. favorables a l'emploi, qu'elles servent de reinvestissement dans de nouveaux champs des politiques sociales et qu'elles favorisent une nouvelle articulation entre la protection sociale, les politiques de l'emploi et le marche du travail.
Cette restructuration du champ des politiques sociales ne se reduit pas, selon plusieurs, a un simple reajustement des dispositifs de protection sociale pour l'adapter a la conjoncture. Elle traduirait plutot un changement de paradigme dans les manieres de concevoir et de faire de la protection sociale (3). Ainsi, la comprehension de la dynamique propre de ces changements de meme que l'interpretation de la logique et du contenu de ces reformes ont donne lieu a deux types de lecture. L'une, plus pessimiste, voit dans ces reformes un virage vers un Etat neoliberal entrainant un desengagement de la part de cet Etat et un affaiblissement des droits sociaux. L'autre, plus optimiste, y repere un virage vers un Etat social actif s'exprimant par de nouveaux investissements dans le social grace a l'instauration d'un ensemble de nouveaux droits sociaux visant a contrer l'exclusion sociale et a favoriser l'integration dans une nouvelle economie du savoir.
Pour les tenants de la premiere these, celle du virage vers un Etat neoliberal (4) on se trouverait confronter a de nouvelles regulations politiques qui seraient subordonnees aux exigences de la flexibilite du marche et qui auraient pour objectif prioritaire de maintenir l'offre de travail, plutot que de soutenir la demande, tout en orientant les programmes sociaux vers les categories les plus pauvres. L'adoption et la diffusion de nouvelles prescriptions neoliberales dans l'espace public constitueraient de fait une remise en question des acquis de l'Etat-providence en matiere des droits sociaux et engageraient une redefinition du regime de la citoyennete sociale. Ce virage serait le propre des regimes anglosaxons liberaux, dont ferait partie le Canada, car ceux-ci ne disposeraient pas de mecanismes de veto ou de blocage a l'interieur de leur dispositif de protection sociale ou de forces politiques capables d'empecher toute tentative d'erosion des droits sociaux. Les reformes entreprises ne feraient qu'accentuer les tendances proprement liberales a l'interieur du systeme de protection sociale au Canada qui serait caracterise, selon Esping-Andersen (5), par l'importance donnee aux dispositifs d'assistance fondes sur l'evaluation des besoins et sur le faible developpement des programmes d'assurance et de transfert universel; les prestations seraient plus ciblees, conditionnelles aux ressources, et ne seraient destinees qu'aux personnes en situation de pauvrete. Ce virage neoliberal viendrait de la mondialisation, phenomene qui intensifie la concurrence pour les entreprises dans une economie de plus en plus ouverte au marche mondial et a l'augmentation des echanges et qui impose de nouvelles contraintes aux gouvernements par rapport a leurs choix sociaux. Ce virage affaiblirait donc les liens de solidarite et la volonte politique de redistribution. L'integration des economies obligerait aussi a une homogeneisation des politiques sociales en ce sens que les politiques publiques seraient adaptees aux exigences de la flexibilite des marches. On parle alors d'une remarchandisation des besoins, car le marche dicterait a l'Etat une trajectoire neoliberale en erodant solidarite et droits sociaux.
Pour les tenants de la deuxieme these, les reformes en cours seraient annonciatrices de la formation d'un nouvel Etat social actif ou d'un nouvel Etat d'investissement social (6). S'y trouverait en voie de realisation une reconciliation entre la logique du bien-etre et celle du marche du travail, entre l'economique et le social. La notion d'investissement social reposerait sur le projet de rendre productives les depenses sociales afin que ces dernieres ne decouragent pas a l'emploi, n'engendrent pas de dependance sociale et ne grevent pas les budgets. Plutot qu'une marchandisation des besoins, la restructuration des politiques sociales traduirait un investissement dans le capital humain afin d'ameliorer le niveau d'employabilite, la capacite d'integration et de participation a l'emploi. Ce seraient les transformations sociales a l'interieur de la societe qui commanderaient le developpement d'un Etat social actif plutot que des pressions economiques externes telles que la mondialisation des marches. De ce point de vue, il n'y aurait pas incompatibilite entre emploi et protection sociale. Les depenses sociales, parce qu'elles sont investissement social, ne seraient plus source de rigidite sur les marches du travail et de l'epargne. En devenant conditionnelles a une insertion ou au maintien en emploi, ces depenses, tout en luttant contre l'exclusion sociale, favoriseraient l'implication des individus et des groupes de la societe civile. L'Etat social actif deviendrait alors stratege et partenaire aupres de la societe civile. Uambition providentialiste de redistribution sociale serait remplacee par un projet d'investissement. Dans ce contexte, l'enfant deviendrait le premier beneficiaire et remplacerait le peremari pourvoyeur en tant que figure centrale des politiques sociales (7).
Chacune de ces deux theses apporte une reponse differente au conflit d'objectifs present dans toute politique sociale, soit ceux entre le controle des couts, l'efficacite economique et l'equite ou l'egalite sociale. Plutot que d'y voir un arbitrage entre des exigences en concurrence ou incompatibles, chacune de ces theses y percoit plutot un lien d'autorenforcement entre elles a la maniere d'une causalite circulaire, mais dans des directions opposees.
Pour les tenants de la these du virage neoliberal, les exigences de discipline budgetaire et de controle des couts font en sorte que le social (equite) devient subordonne aux exigences de flexibilite du marche du travail (efficacite economique), ce qui entraine une spirale regressive des droits. Pour les tenants de la these du virage vers un Etat d'investissement social, les nouvelles depenses sociales (gestion budgetaire) reduisent l'exclusion sociale (equite sociale) tout en agissant comme investissement dans la capacite des individus a s'adapter aux changements du marche du travail ou a s'integrer en emploi (efficacite economique), ce qui entraine un cercle vertueux de la croissance et du bien-etre.
Le champ des politiques sociales est, dans chacune de ces deux theses, apprehende comme etant un ensemble homogene se transformant dans une seule et meme direction. L'Etat y est de fait pense comme >. Cette position amene trop souvent a generaliser un changement de forme de l'Etat ou de paradigme (9) ou de regime de citoyennete a partir de la seule analyse des discours dans l'espace public ou de l'observation des changements apportes a un dispositif particulier de protection sociale. On s'empeche ainsi d'apercevoir la diversite des formes des politiques sociales ainsi que le caractere pluraliste, complexe et heterogene des divers dispositifs de protection sociale constitutifs de l'Etat-providence-Selimiter a la rationalisation des prestations sociales et a la conditionnalite aux ressources ou a l'emploi peut laisser penser que le social est devenu subordonne a la flexibilite du marche du travail et qu'il est soumis a un virage neoliberal. Considerer exclusivement les nouveaux investissements dans la socialisation des situations de pauvrete et dans l'activation des depenses sociales vers l'emploi peut aussi nous amener a interpreter la direction des changements comme une orientation vers un Etat d'investissement social. Chacune de ces deux theses oblitere dans son raisonnement l'un ou l'autre processus constitutif des transformations dans le champ des politiques sociales : l'une, la socialisation des situations de pauvrete; l'autre, la restriction imposee a des prestations sociales et l'erosion de certains droits sociaux.
C'est pour prendre en compte la diversite et l'heterogeneite des dispositifs de protection sociale, pour examiner la maniere precise dont les arbitrages ont ete rendus dans chaque cas et pour eviter de limiter l'analyse au seul registre du discours dans l'espace public que nous avons etudie les principaux changements introduits, depuis le milieu des annees 1990, dans certains dispositifs de securite du revenu tel l'assurance-chomage, le regime universel des allocations familiales et le systeme d'assistance sociale, tant au niveau du gouvernement federal que du gouvernement du Quebec. Pour rendre compte de cette demarche, le texte a ete divise en trois parties : la premiere porte sur la reconfiguration de chacun des dispositifs; la deuxieme, sur l'activation des depenses sociales; et la troisieme introduit des elements d'analyse par rapport a cette restructuration recente des politiques sociales. Tout le long du texte, une question est soulevee : devrait-on voir ces reformes comme un desengagement de l'Etat et une erosion des droits sociaux, a savoir un virage vers un Etat neoliberal, ou ne serait-il pas mieux d'y voir plutot une reorganisation, ou une modification de son architecture, qui traduirait un changement de paradigme ou de referentiel, a savoir un virage vers un Etat social actif ou vers un Etat d'investissement social.
1. La reconfiguration des dispositifs
1.1 Vers une Iogique octuorielle de I'ossuronce-chomoge
En 1940 et 1971 ont ete poses les principes fondateurs de l'assurance-chomage : generalisation de la protection et garantie du remplacement du revenu a l'ensemble de la population active privee d'emploi. Dispositif de protection obligatoire, l'assurance-chomage fixe des cotisations par rapport a un montant maximum du salaire cotisant annuel correspondant au salaire industriel moyen. La cotisation de l'employeur est 1,4 fois plus elevee que celle de l'employe. La prestation versee a l'employe en chomage agit comme un revenu de substitution proportionnel a son salaire.
En 1996, le gouvernement federal a procede a une reforme de ce dispositif (10). Pour marquer l'importance de celle-ci, on a remplace le terme > par le terme >. L'un des volets de cette reforme portait sur les regles d'admissibilite, la duree et le niveau des prestations. Le gouvernement federal a aussi mis fin a sa participation financiere au regime, laquelle consistait a combler les deficits et, depuis 1971, a modifier les frais d'une partie des prestations versees en fonction du taux de chomage. La reforme a ete realisee dans le cadre de l'atteinte du deficit zero, objectif du ministere federal des Finances de l'epoque. Ce qui preoccupait alors les artisans de la reforme, c'etait l'augmentation du nombre de prestataires et la duree de leur sejour, augmentation qui se traduisait par une croissance des couts du regime, lesquels avaient double entre 1982 et 1995. Le systeme, disait-on, devait servir a recompenser les efforts de travail, et ce, de facon equitable et devait avoir pour objectif prioritaire de reduire de 10 p. 100 les depenses du programme d'assurance-chomage.
Avec la reforme, l'admissibilite au programme et le calcul des prestations s'etablissent, non plus par rapport au nombre de semaines travaillees, mais en fonction des heures assurables. Etant donne qu'aucune cotisation n'etait prelevee, avant cette reforme, a moins de quinze heures de travail et que celle-ci, depuis la reforme, est prelevee des la premiere heure travaillee, sauf si la remuneration totale annuelle est inferieure a 2 000 dollars, nous nous sommes retrouves avec une augmentation de pres de 500 000 cotisants,...
|
